新政府新挑戰補居托中心三缺，救保母人數與薪資雙低居家托育服務的質與量亟待升級
托育及就業政策催生聯盟2024年兒童節政策建言
近期的剴剴案件，讓社會瀰漫悲慟、不捨與憤怒，也激起一波對現行制度的檢討，然而，檢討多半聚焦於收出養服務、安置兒少服務，忽略了居家托育服務中心（後簡稱居托中心）、居家保母也是此次事件中重要的單位與角色，而台灣整體居家托育服務制度也存有許多懸而未決的問題亟需改革，包括中央、地方政府、居托中心之間缺乏整合，各行其是；居托中心訪視輔導專業不受重視；保母人力萎縮迎來的品質危機。此次事件提醒我們應仔細檢視制度中的缺漏，切勿漠視任何一項待解決的問題，進而提出有效的改善策略，別再犧牲任何一位孩子。
據2023年底統計，全台灣共計27,281名保母，照顧43,701位孩子，由各縣市各區域共計71處居托中心提供保母的訪視輔導、家長的媒合諮詢等服務。但，托育服務的品質跟量能都亟需再升級。現況是，居家托育服務中心管理有三缺，「缺角色定位、缺訪視指標、缺與地方政府合作與中央政府支持」，難以發揮居托中心輔導支持保母托育，進而保障托育安全與品質的功能。再者，保母有雙低，「服務量能低、薪水低」，家長往往嘆，光要找到保母就不容易，根本沒得選，導致先求有就好，無法有效淘汰品質堪憂的保母。對此，托盟呼籲衛生福利部：
一、 應重新定位居家托育服務中心的功能與角色，讓居托中心回歸訪視輔導專業。
二、 應邀集有實務經驗的居托中心督導參與研議建置訪視指引與指標，並進行全國訪員培訓課程，拉齊各居托中心的訪視標準，做到精準訪視。
三、 應以實際、持續、有效的作為，建立地方社會局處與居托中心的密切合作，共同成為「托育安全守門員」：居托中心訪員提出訪視評估報告，地方政府應依據居托中心實務判斷，即予保母相應的處置，切實改善有風險的照顧行為與環境，預防危機發生。
四、 應翻倍加碼保母獎助金，替保母加薪，並廣為招募優良人材加入保母行列，達到良幣驅逐劣幣的功能。
五、 依據當今居家托育制度四項困境的前述解方，修改現行「直轄縣市政府居家托育服務中心執行業務處理原則」，讓居托中心回歸訪視輔導專業、讓訪員有工具、有培訓，得以做到精準訪視，並由中央主管機關持續維繫地方社會局處與居托中心的密切合作，確保地方主管機關與全國各地居家托育服務中心密切合作。再者，為補救保母人數與薪資雙低，政府應替保母加薪，提高保母勞動條件，並廣為招募保母人才，充足保母托育量能，讓家長順利找到好保母，進而安心就業。
六、 提高訪視輔導人員薪資，支持人員久任並深化專業。
托盟相信，前述舉措能夠為我國居家托育制度重新定錨，有效解決亂象，並建立可長可久的美好制度。托盟根據夥伴團體長達四分之一個世紀的保母托育管理研發所得及實務經驗，為政府和社會獻上今天的建言，盼望能讓台灣居家托育從惡性循環轉化為良性循環，並以此舉疼惜剴剴，不讓他白白犧牲。
托盟相信，前述舉措能夠為我國居家托育制度重新定錨，有效解決亂象，並建立可長可久的美好制度。托盟根據夥伴團體長達四分之一個世紀的保母托育管理研發所得及實務經驗，為政府和社會獻上今天的建言，盼望能讓台灣居家托育從惡性循環轉化為良性循環，並以此舉疼惜剴剴，不讓他白白犧牲。
----------
（一）社家署2019年「居家托育服務中心訪視輔導工作指引」：
我們確知，在訪視督導制度實施16年後的今天，各縣市居托中心累積了豐厚的訪視輔導實務經驗，培養出許多優秀的督導和訪視員。在保母托育面臨社會信任危機的今天，正是這些督導和訪視員可以貢獻所能的時機。
對此，托盟呼籲衛福部社家署應邀集有實務經驗的居托中心督導參與研議訪視指引與指標，並進行全國訪員的培訓。為了確保托育安全，居托中心需要做到精準訪視，切勿增加無效的訪視次數進一步空耗居托中心有限的能量。
上述處境，讓居托中心人員處於空耗狀態，無法善盡守門人的角色，這說明為何會「漏接球」發生托育事故。
台灣整體保母的人力如同台灣的人口危機，面臨高齡化，五十歲以上保母佔六成，可預見未來五到十年間，保母人數將攔腰折半。再加上，五十歲以上保母開始照顧孫子女，佔去收托名額，且嬰幼兒照顧是高度勞心勞力的工作，高齡保母佔往往因為體力受限，自行降載收托量能。但，家長的送托需求不斷攀升，往往抱怨「很難找到保母」，「更難找到好保母」。
保母整體年齡偏高，此乃肇因於，第一，2014年登記制法規，大幅限縮有六歲以下子女之女性的收托名額，導致保母的主要來源——子女年幼、愛小孩、有生計需求的女性——就業無門，已擔任保母者也被迫停止收托。托盟多年來一再呼籲改變此剝奪女性就業權、經濟權的違憲規定，遲至去年二月甫通過有限度放寬此項規定。
此項改變，發揮一項正向的效應：年輕力壯的保母們，受惠於限制放寬，紛紛增加收托人數，這對殷切需要保母托育的家長們是一大助益。
但令我們失望的是，並沒有因此吸引新血加入保母行列。我們進一步發現，年輕人不願意當保母的原因為，保母的薪水「勉強可餬口，但難以養家」。
用「各縣市居家托育服務收費基準」及「司法院必要生活費用」計算，「保母全職工作收入」（將保母收托2名幼兒視為全職工作）是否可以涵蓋「保母扶養1名子女的必要生活費用」（保母若為雙薪2胎家庭，其與配偶，各自需扶養1名幼兒）。
托盟計算，全台保母的全職薪水中位數僅31,200元。其中，只有新竹市、金門縣、連江縣，保母的全職薪水（收托兩名幼兒）足以養家（扶養一名子女），其他縣市保母的全職收入皆不足以養家育兒，尤其，彰化縣（76%）、桃園市（78%）、台中市（78%）、台北市（79%）、苗栗縣（79%）等五縣市的部分區域，落差最為嚴重。再加上，保母「自營作業者」的勞動形式，收入還需支應執業工作所需的成本，導致實際收入會再更低。
.jpg)
一、衛生福利部應明訂居托中心的功能與角
色，讓居托中心回歸訪視輔導專業
全台71處居托中心，除了連江縣以外，都是由各縣市社會局處委託民間團體辦理。中央雖訂有「直轄市縣市政府居家托育服務中心執行業務處理原則」卻未明訂居托中心「應」辦理事項，而是臚列「得」辦理事項，以至於各縣市居托中心的業務莫衷一是。根據衛福部社家署109 年度委託研究計畫「托育公共及準公共化政策效益評估」彙整焦點座談與會者的分享：
政府機關外包居家托育服務給民間機構，而間接將許多業務量轉嫁到居托中心上，包含育兒指導、月嫂、臨托服務，然而提供的經費不足甚或需要自籌，居家托育中心營運艱辛且工作量，每年日益增加，間接影響居家托育中心輔導保母托育品質的量能。
然而，訪員的專業與工作重點應該是「訪視輔導」，孩子送托保母，家長往往擔心孩子在保母家的狀況。居托中心訪視員，依法定期、不定期針對托育人員進行家庭訪視，實地走訪保母家，確認幼兒照顧情形、幼兒發展狀況、保母的照顧流程與安排、居家環境安全等等，作為家長的另外一雙眼睛，在保母與家長的直線關係中，撐出三方互助的合作網絡，共同關心幼兒。
現行保母與訪視員的配比為，一位訪員負責輔導管理60位保母，若保母平均收托2位幼兒，訪員就要服務120個家庭。每年例行訪視兩次，若保母收托全日托、夜托、聯合收托，則要一年四訪。居托中心除了透過訪視輔導，還需透過在職訓練、協力圈、社區宣導等方法掌握保母狀況，進而與保母建立信任關係，以利後續的就業支持與輔導。
這一套居家保母的管理制度始於2008年內政部兒童局公布的「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」（下稱保母托育計畫），該計畫授權各地方政府委辦成立「保母系統」，提供保母免費的專業訓練、媒合轉介、在職訓練，其中一項重要的服務正是訪視督導。該計畫要求保母通過保母技術士證，鼓勵社區保母加入系統接受管理，家長也能安心送托給有系統督導的保母。
但，2012年上路的「爺奶保母（親屬保母）津貼」制度，誘使人數眾多的爺奶灌爆保母系統，擊潰原本嚴謹的管理體系。
再者，2014年修法，「保母登記制」上路，規定保母（放寬包含僅接受保母訓練課程者）取得登記證即可合法收托，相關規範並未納入居托中心的功能與角色，使居托中心隱形化，大幅度降低其輔導管理的作用。
綜上述，現行各家居托中心因為縣市委託契約內容不同，而有其他無關乎保母托育的業務，須聽命於縣市政府辦理。最後，居托中心持續背負大量的文書作業、紙本收件工作（托育補助申請、收托異動通報）、與行政上的通知（提醒保母上在職課程、做體檢、回報兒童發展檢核），這一切都壓縮訪員支持、陪伴、輔導保母的時間與精力。此外，「保母登記制」下，居托中心妾身未明，其輔導管理淪為耗費心力的空忙，倍增訪員和督導的疲勞與挫折。
對此，托盟呼籲，衛生福利部應清楚定位居家托育服中心的功能與角色，地方政府也應重新審視居家托育服務中心的業務範圍，讓居托中心回歸訪視輔導專業。
政府機關外包居家托育服務給民間機構，而間接將許多業務量轉嫁到居托中心上，包含育兒指導、月嫂、臨托服務，然而提供的經費不足甚或需要自籌，居家托育中心營運艱辛且工作量，每年日益增加，間接影響居家托育中心輔導保母托育品質的量能。
然而，訪員的專業與工作重點應該是「訪視輔導」，孩子送托保母，家長往往擔心孩子在保母家的狀況。居托中心訪視員，依法定期、不定期針對托育人員進行家庭訪視，實地走訪保母家，確認幼兒照顧情形、幼兒發展狀況、保母的照顧流程與安排、居家環境安全等等，作為家長的另外一雙眼睛，在保母與家長的直線關係中，撐出三方互助的合作網絡，共同關心幼兒。
現行保母與訪視員的配比為，一位訪員負責輔導管理60位保母，若保母平均收托2位幼兒，訪員就要服務120個家庭。每年例行訪視兩次，若保母收托全日托、夜托、聯合收托，則要一年四訪。居托中心除了透過訪視輔導，還需透過在職訓練、協力圈、社區宣導等方法掌握保母狀況，進而與保母建立信任關係，以利後續的就業支持與輔導。
這一套居家保母的管理制度始於2008年內政部兒童局公布的「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」（下稱保母托育計畫），該計畫授權各地方政府委辦成立「保母系統」，提供保母免費的專業訓練、媒合轉介、在職訓練，其中一項重要的服務正是訪視督導。該計畫要求保母通過保母技術士證，鼓勵社區保母加入系統接受管理，家長也能安心送托給有系統督導的保母。
但，2012年上路的「爺奶保母（親屬保母）津貼」制度，誘使人數眾多的爺奶灌爆保母系統，擊潰原本嚴謹的管理體系。
再者，2014年修法，「保母登記制」上路，規定保母（放寬包含僅接受保母訓練課程者）取得登記證即可合法收托，相關規範並未納入居托中心的功能與角色，使居托中心隱形化，大幅度降低其輔導管理的作用。
綜上述，現行各家居托中心因為縣市委託契約內容不同，而有其他無關乎保母托育的業務，須聽命於縣市政府辦理。最後，居托中心持續背負大量的文書作業、紙本收件工作（托育補助申請、收托異動通報）、與行政上的通知（提醒保母上在職課程、做體檢、回報兒童發展檢核），這一切都壓縮訪員支持、陪伴、輔導保母的時間與精力。此外，「保母登記制」下，居托中心妾身未明，其輔導管理淪為耗費心力的空忙，倍增訪員和督導的疲勞與挫折。
對此，托盟呼籲，衛生福利部應清楚定位居家托育服中心的功能與角色，地方政府也應重新審視居家托育服務中心的業務範圍，讓居托中心回歸訪視輔導專業。
二、衛生福利部應邀集有實務經驗的居托中心督導參與研議建置訪視指引與指標，並進行全國訪員培訓課程，拉齊各居托中心的訪視標準，做到精準訪視
因為居托中心的訪視管理功能被輕視，以至於制度走到今天已邁入第16年，衛福部社家署遲遲未訂定訪視輔導的指引與指標，唯於2019年出版「居家托育服務中心訪視輔導工作指引」手冊，訪視重點僅點到為止、簡單帶過，任由各縣市、各處居托中心自行發展，甚至高度仰賴各別督導與訪員的經驗累積。沒有標準化、一致性的訪視指引與指標，以至於訪員訪視時，不僅無法有效察覺保母托育行為中隱含的危機並降低風險，更是虛耗訪視人員的心力。以下比較社家署的訪視指引，以及彭婉如基金會內部發展出更具體、細緻的訪視輔導指標：
（一）社家署2019年「居家托育服務中心訪視輔導工作指引」：
指引手冊只列出「訪視項目」，包括：托育狀況、托育環境、收托兒童發展情況等，但未論及該項目可觀察的「面向」，難以引導訪員面對無數樣態的托育情境，更遑論，精準察覺可能造成托育危機的蛛絲馬跡。
然而，這本手冊也成為居托中心訪員每年18個小時在職訓練的內容，極為簡略、與第一線實務脫節、更沒有具體操作指引的訪視指標，恐怕也是讓在職訓練課程淪為形式，再度虛耗訪視人員的心力。
（二）彭婉如基金會自行發展「居家托育訪視輔導紀錄表」，詳列訪視指標與觀察面向：
彭婉如基金會承接全台七處居托中心，擁有輔導管理保母二十餘年的經驗，參考美國Family Day Care Rating Scale（家庭托育評量表）及實務工作經驗擬定「居家托育訪視輔導紀錄表」（詳見附件一），已成為基金會內部訪視的主要工具。
以「收托兒童照顧與發展情形」的「訪視項目」來說，就分為六個觀察「面向」，包括：托兒生活成長紀錄方式、健康與精神狀況身體外觀、睡眠安全確認、發展檢核、幼兒飲食、與托育人員互動，各面向之下還有各自的觀察重點。以睡眠安全確認為例，訪員訪視時應了解，孩子睡多久？睡在哪個空間？睡在甚麼樣的設備？睡姿為何？
上述的觀察重點在於，訪員必須確認，睡眠時間的長短是否應對嬰幼兒發展階段所需；睡眠的空間與設備是否確保通風；是否睡在平穩、無多餘枕頭被單的嬰兒床，避免幼兒有翻覆窒息的風險；睡姿是否採仰躺，避免容易導致嬰兒猝死症的趴睡睡姿等等。
我們確知，在訪視督導制度實施16年後的今天，各縣市居托中心累積了豐厚的訪視輔導實務經驗，培養出許多優秀的督導和訪視員。在保母托育面臨社會信任危機的今天，正是這些督導和訪視員可以貢獻所能的時機。
對此，托盟呼籲衛福部社家署應邀集有實務經驗的居托中心督導參與研議訪視指引與指標，並進行全國訪員的培訓。為了確保托育安全，居托中心需要做到精準訪視，切勿增加無效的訪視次數進一步空耗居托中心有限的能量。
三、衛生福利部應以實際、持續、有效的作為，建立地方社會局處與居托中心的密切合作，共同成為「托育安全守門員」，居托中心訪員提出訪視評估報告，地方政府應依據居托中心實務判斷，即予保母相應的處置，切實改善有風險的照顧行為與環境，預防危機發生。
2014年上路的保母登記制有兩項嚴重的缺失。其一，保母資格過於寬鬆，甚至納入只經過126小時保母訓練課程結業者，良莠不齊，管理不易。其二，居托中心的業務及功能，未訂定任何明文規定，甚至連明文的說明也沒有，更欠缺中央主管機關負責任、有效的中介，導致居托中心成為保母和地方主管機關之間的隱形人，妾身未明，訪視督導淪為空耗。
2018 年訂定「直轄市、縣(市)政府辦理未滿二歲兒童托育公共化及準公共服務作業要點」（下稱準公共托育作業要點），雖於第八點規定「直轄市、縣(市)政府應即終止契約」之各項情事，但在居托中心被隱形化的情況下，欠缺嬰幼兒照顧專業的地方主管機關難以執行此規定。
2019年，衛福部出版「居家托育服務中心訪視輔導工作指引」手冊，僅將訪視重點點到為止、簡單帶過，任由各縣市主管機關自行其是或不作為，以致不僅無法有效察覺保母托育行為中隱含的危機並降低風險，更虛耗訪視人員的心力和士氣，並進而產生弱化居托中心能力的作用。
剴剴案件，以及許多居家托育事故，就是在上述政策設計及政府施政的重重漏洞中發生的。
反觀，2008年上路的保母托育計畫，卻能有效終止前此頻仍發生的保母托育事故，重建民眾的信任，提升保母社會形象，這是如何辦到的？關鍵就在環環相扣的有效作為！
2008年居家托育計畫上路時，同步訂定了「居家托育管理實施原則」，明訂：
- 經督導評估列為危機性訪視個案，訪視員配合督導人員進行密集性訪視及後續相關處理事宜。
- 如發現有幼兒照顧不周或不利情境，應立即輔導，並加強訪視，如未改善則評估保母人員退出系統事宜。
- 應持續追蹤注意前次訪視所發現之問題是否已獲改善。
以上規定賦予督導和訪視員執行「立即輔導，並加強訪視，如未改善則評估保母人員退出系統事宜」的權限，使訪視輔導發揮實質的作用，不僅讓保母願意改善缺失，更能請走不適任的保母。這些作為，使前此屢見不鮮的保母托育事故大為降低，不像現行制度一貫拖延處理，甚至往往不了了之。
承襲過去制度上的種種錯誤，以至於現行訪員在訪視時，若察覺保母有不適切的照顧行為，例如讓幼兒趴睡、睡在不安全的設備（搖床、安撫椅、推車），或是提供不理想的托育環境，例如環境髒亂、悶熱不通風、充斥菸味、滿地玩具⋯⋯ 這時，居托中心欠缺憑藉請保母改善，只能窮緊張，保母也往往因為沒有意識到危險而不願改善。舉例說明如下：
一、保母讓一歲以下嬰兒趴睡，說明家長也同意。居托中心依衛福部國健署「五招安心睡」原則「不趴睡、不用枕、不同床、不悶熱、不鬆軟」，多次輔導保母，嬰兒的正確姿勢應為仰睡，但保母仍屢勸不聽。
二、保母讓托兒午睡在斜躺搖籃裡。居托中心依據標準檢驗局於111年即發新聞稿向保母提醒，斜躺搖籃商品並不適合提供嬰兒睡眠使用，並建議保母讓幼兒睡在堅固、平坦的嬰兒床上，以免增加窒息或跌落之風險。但保母認為過去都是這樣照顧，也沒出事，而不願改善。
上述情況，居托中心在保母屢勸不聽後回報給社會局處，期待後者強制要求保母改善。但實際上得到的回應往往是：那就請居托中心再加強訪視。
困境在於，居托中心訪員擁有實務經驗與幼兒保育專業，有能力察覺不適切的照顧情境、排除托育風險，進而達到托育零事故。而社會局處擁有公權力，卻往往不具備嬰幼兒照顧專業，加上忌諱外力介入，而輕忽防患未然的重要性。
托盟強烈主張，衛生福利部應拿出實際、持續且有效的作為，建立地方社會局處與居托中心的密切合作，並使欠缺嬰幼兒照顧專業的地方主管機關尊重居托中心的專業，對於居托中心的請求，給予立即且充分的處理，共同把關居家托育安全。
四、保母人力荒使家長在有限的選擇下，只能將就著送托。為解決此項困境，衛生福利部應替保母加薪，吸引更多專業人才投入，達到良幣驅逐劣幣的功能
台灣整體保母的人力如同台灣的人口危機，面臨高齡化，五十歲以上保母佔六成，可預見未來五到十年間，保母人數將攔腰折半。再加上，五十歲以上保母開始照顧孫子女，佔去收托名額，且嬰幼兒照顧是高度勞心勞力的工作，高齡保母佔往往因為體力受限，自行降載收托量能。但，家長的送托需求不斷攀升，往往抱怨「很難找到保母」，「更難找到好保母」。
保母整體年齡偏高，此乃肇因於，第一，2014年登記制法規，大幅限縮有六歲以下子女之女性的收托名額，導致保母的主要來源——子女年幼、愛小孩、有生計需求的女性——就業無門，已擔任保母者也被迫停止收托。托盟多年來一再呼籲改變此剝奪女性就業權、經濟權的違憲規定，遲至去年二月甫通過有限度放寬此項規定。
此項改變，發揮一項正向的效應：年輕力壯的保母們，受惠於限制放寬，紛紛增加收托人數，這對殷切需要保母托育的家長們是一大助益。
但令我們失望的是，並沒有因此吸引新血加入保母行列。我們進一步發現，年輕人不願意當保母的原因為，保母的薪水「勉強可餬口，但難以養家」。
用「各縣市居家托育服務收費基準」及「司法院必要生活費用」計算，「保母全職工作收入」（將保母收托2名幼兒視為全職工作）是否可以涵蓋「保母扶養1名子女的必要生活費用」（保母若為雙薪2胎家庭，其與配偶，各自需扶養1名幼兒）。
托盟計算，全台保母的全職薪水中位數僅31,200元。其中，只有新竹市、金門縣、連江縣，保母的全職薪水（收托兩名幼兒）足以養家（扶養一名子女），其他縣市保母的全職收入皆不足以養家育兒，尤其，彰化縣（76%）、桃園市（78%）、台中市（78%）、台北市（79%）、苗栗縣（79%）等五縣市的部分區域，落差最為嚴重。再加上，保母「自營作業者」的勞動形式，收入還需支應執業工作所需的成本，導致實際收入會再更低。
不只台灣，多數歐洲國家也面臨幼兒照顧與教育領域人員嚴重短缺，歐盟2023年提出明確指引，應透過改善工作條件，提高薪資福利，招募更多人才。對此，托盟呼籲，政府應翻倍加碼現行的保母就業獎助金，並依收托兒童人數等比例加碼，實質幫保母加薪，讓托育工作成為一份薪水適足，有吸引力的好工作，有足夠的托育服務量能，也才能讓家長有所選擇。
在剴剴事件之後，托盟再次呼籲，政府必須承擔起提升居家保母服務量能與品質的責任，尤其是中央政府不得卸責，應扮演領導、統籌、規劃的要角，為補齊居家托育服務中心管理「缺角色定位、缺訪視指標、缺與地方政府合作與中央政府支持」的三缺，與拉抬保母「服務量能低、薪水低」的雙低困境。中央應依據本建言的各項建議，修改現行「直轄縣市政府居家托育服中心執行業務處理原則」，重新定位居托中心的功能與角色、訂定居托中心訪視指引與指標、建立地方政府與居托中心的合作、提升居家保母的勞動條件並擴大招募保母人才，最終才能讓孩子受到好的照顧，讓家長安心就業，也讓保母成為一份薪水適足的好工作。
附件一、彭婉如基金會 例行訪視紀錄表（摘錄）
.jpg)
