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2023年5月11日

【新聞稿】230511 托育政策催生聯盟給下一任總統的政策建言:下一個四年是救台灣人口的最後機會! 端賴結合育兒+勞動+性別平等政策


托育政策催生聯盟給下一任總統的政策建言


下一個四年是救台灣人口的最後機會!

端賴結合育兒+勞動+性別平等政策


托育政策催生聯盟於2023年母親節




台灣在持續二十年左右的超低生育率後,即將面臨人口結構的塌陷、勞動力及產業的塌陷,亟待即時逆轉,否則將無以為繼。下一個四年是救人口的最後機會,2024年總統大選在即,這無疑是下一任總統無可推諉的重責大任。


聯合國「人口暨發展計畫」於2019年發佈研究報告《各類低生育率對策成效如何?》直指,傳統性別角色分工程度高的社會,見證了頑固的極低生育率,例如東亞國家,包括台灣、南韓,這些國家提供有限的公共托育服務、對女性就業支持度低,以至於陷入「生育率低、女性勞動參與率低」的「雙低」困境。該研究報告以北歐國家-瑞典說明,逆轉雙低劣勢,端賴「育兒+勞動+性別平等政策」,以達到「生育率高、女性勞動參與率高」的「雙高」多贏局面。


再者,2021年挪威研究團隊於《人口與發展評論》發表實證研究《政策能否阻止生育率下降?(準)實驗文獻的系統回顧》,彙整自1970年代以來,各先進國家政策對生育率的影響,再度證明「大規模擴建公共托育服務」和「育嬰假」兩項政策一起實施能積極提升生育率,有效緩解女性兼顧工作者和母親角色的衝突,一方面降低機會成本提高生育率,同時又增加女性的勞動參與。托盟因此向各政黨下一任總統候選人指出,現階段亟待實施下列政策:



一、 破除傳統刻板性別角色,奠立性別平等的社會基礎工程


二、 建立0-12歲不中斷的普及公共托育服務,包含

0-2歲:實踐居家托育服務公共化,並提升質與量

2-6歲:廢除準公共化幼兒園,並改革公幼,普設免抽籤、符合家長合理工時的公共幼兒園托育服務(公幼+非營利幼兒園)

6-12歲:擴充公立國小課後照顧班涵蓋率達30%


三、 建構友善育兒的職場,創設彈性育嬰假



在當今台灣,女性站到人口難題的中心點上,應為經建政策的中心考量。托盟敦促總統候選人,為因應新世紀的女性角色、新世紀的家庭型態,應大刀闊斧,加速投資性別平等,從公共托育服務和勞動職場兩大領域,支持女性就業、支持家庭雙薪工作共同養育。根本性的解決台灣的人口危機,方能永續勞動力、維持經濟成長的動能,讓台灣站穩在全球不可或缺的位置。

台灣正面臨嚴峻的人口危機


台灣總人口2千3百萬人,人口結構為青壯年(15-64歲)佔主力70.4%,幼年人口(0-14歲)佔12.1%、老年人口(65歲以上)佔17.5%。去年生育率掉到了0.87的新低點(按:生育率是平均每位女性一輩子所生育子女人數),新生人口持續折半中(按:父母平均生育約2名子女,才能維持穩定的人口結構),而高齡人口比例不斷增高。

據國發會低推估(以生育率0.9計算),不到半世紀以後,於2070年總人口數將減少815萬,減幅高達1/3,來到1千5百萬人。屆時幼年人口比例將近乎砍半,老年人口比例則是現在的近3倍,形成「幼不到一成、老則近半」的結構;社會主力的青壯年人口(工作人口)則大幅下降為46.5%,略低於老年人口。


下一任總統必須了解,上述人口趨勢,是台灣面臨的最大危機之一。


台灣特殊的倒V字型女性就業曲線與「雙低」現象


北歐各國之所以能夠超前部署,是因為他們早就看出「女性站到了人口難題的中心點上」,因此「女性成為經建政策的中心考量」(挪威學者Helga Hernes 1987年語)。台灣今天無疑也有必要將女性作爲經建政策的中心考量
,這不僅為了女性,更是為社會的許多重要面向著想。台灣遲遲不知道要這樣做,以致落入層層危難。於1990年代,年度《勞動力調查》屢屢於分析中指陳,只要提升女性勞動率一、二個百分點即足以解除勞動力缺,可惜政府旋即轉而求助於外勞,錯過了治本的作為。


接著在2006年於經濟永續會議中,外資企業表示他們面臨的難題是留不住優秀台灣女性員工。當時的勞委會據此作出「台灣女性職涯曲線及國際比較圖」,此圖顯示,跟其他國家比較,台灣女性職涯曲線呈現獨樹一幟的倒V字型,顯示台灣女性在婚育年齡後陸續退職,進入中年也持續退職,有去無回,一瀉千里。經濟永續會議經濟及勞動組以此圖及相關數據為根據,決議「補足勞動力缺口之作法,應以促進女性就業為第一優先」。但這一次也再次錯過,以致到2023年的今天,獨特的倒V字型女性職涯曲線始終不動如山(見下圖)。受影響的不只是勞動力而已,更是生育率!其間關聯,是解開低生育率危機的關鍵密碼。






由上圖可知,生育率與女性勞參率息息相關,瑞典、德國女性從婚育至60歲,勞參率持續維持在高檔,生育率也最高(2021年分別為1.67與1.58),形成「雙高」。日本女性勞參率居中,其生育率(1.3)也居中。而韓國女性25-49歲育齡女性兼顧就業與婚育的困難度最大,其生育率當然墊底(2021年為0.81,2022年降至0.78);倒V字型曲線的台灣,育齡女性勞參率高於韓國,生育率也稍高,2021年為0.98,2022年降至0.87。這些數字形成一幅尋寶圖,藏著台灣女性生涯困境與低生育率形成因素,以及解決之道。


台灣和韓國落入「雙低」(低生育率+低女性就業率),關鍵原因在於,當女性教育程度提高、大量進入勞動市場,但性別刻板角色仍強烈存在勞動市場跟家庭領域,以至於女性面對工作與育兒的失衡,被迫在工作、育兒之間二選一,造成生育與就業雙輸,不僅勞動力短缺,下一代勞動力更缺,此外,低生育率也將導致超高速高齡化,大大加重青壯年人口的扶養負擔。


台灣如何逆轉「雙低」,邁向「雙高」?
關鍵因素為女性勞動參與


台灣的倒V字型曲線顯示,女性於25-29歲達到就業率最高峰,明顯高於其餘國家,其後緊接著婚育期,陸續退出職場,就業曲線於30歲出頭、35歲左右、40歲出頭分別與瑞典、德國、日本發生死亡交叉,在這些死亡交叉點之後,後三國女性就業率超車台灣。「雙高vs雙低」之法則,預示了台灣與其他三國生育率的差距。


2019年聯合國人口基金的研究報告提示,德國效法瑞典政策,而成功走出低生育率泥淖,值得其他國家參考。德國於本世紀初陷入超低生育率,發給母親的育兒津貼不斷提高,卻無助於事,前總理梅克爾於2007年決定揚棄傳統刻板性別角色,效法瑞典提供普及公共托育,實施符合育兒家庭需求的育嬰假,讓年輕男女兼顧工作和育兒,努力了十年後,成功終結低生育率。——這無疑是台灣今天應該做的!我們大致可以說,台灣只要專注於追趕德國育齡女性就業率,就可以逐漸追上德國的生育率(1.5以上)!


我們應了解,女性勞動力與生育率兩者的關聯,追根究底而言,標示的是一個國家對具有關鍵意義的女性工作權的保障是否完備。在新世紀,女性追求平等、自主和自我實現,有了這些,她們才會願意考慮生養小孩。北歐各國抓住了這個竅門,實現「雙高」(高女性就業率+高生育率)。


前述政策可促成具體實踐當前台灣各方提出的「六歲國家養」訴求。北歐制度即是藉著全面支持「壯有所用」,而實現「小孩由國家與父母一起養」。


北歐政策的核心價值為性別平等,正因投資性別平等,成為世界上最繁榮的地區之一,他們認為,「促進工作上的性別平等不僅是對的事情,更是明智的事情」。北歐國家女性勞動參與率處於領先地位,背後支撐的重要政策為:一、為所有人提供高品質、平價的公共托育服務,支持女性生產後續留職場,並創造大量的托育工作機會。二、促進雙親共享的育嬰假,奠定男性參與育兒,促進更幸福、更健康的家庭。三、北歐各行業的雇主也意識到,彈性的工作安排不會妨礙生產力,反而可以減輕壓力,更使工作的男女都能承擔家庭責任。北歐經驗告訴全世界,投資性別平等,顧及女性權利,並不削弱國家生產力,反而促進更大的經濟力。


事實證明,北歐各國經貿競爭力非常強。2022年國家競爭力排行榜台灣第七名,讓我們沾沾自喜,而北歐的丹麥位居第一名,瑞典第四名,挪威第八名,芬蘭第九名!北歐和台灣一樣,都高度依賴對外貿易,台灣真的可以放心學習德國師法北歐,不僅可解除威脅著社會存續的超低生育率,更可充足世世代代的勞動力,強化永續經濟力!女性職涯曲線圖中,台灣與瑞典、德國女性勞參率(45-49歲勞參率台灣比瑞典、德國分別低15%、9%,到了55-59歲的成熟勞動力階段,擴大為44%、34%!)及生育率的巨大差距,正顯示著長程國力的差距啊!



亟待下一任總統著力的現階段政策作為:


奠立性別平等的社會基礎工程+普及公共托育+友善育兒的職場


2019年聯合國研究報告指陳,性別平等是北歐政策的核心,而德國採納北歐經驗,成功解除低生育率,值得其他國家參考。今天的台灣必須認真師法!才有可能像德國一樣,逐漸逆轉「雙低」,脫離低生育泥淖。


首先,必須體認,基於「性別平等」的信念,支持女性充分就業是解除低生育率的不二法門,也是補足勞動力缺口、提升國家經濟力的妙方;其配套則是「普及公共托育」,以及「彈性好用的育嬰假」,最終方能造就女性勞參率與生育率的「雙高」。托盟循此邏輯,檢視臺灣現有制度,提出現階段亟待實施的具體措施:


一、破除傳統刻板性別角色,奠立性別平等的社會基礎工程


台灣自從2006年由外資企業指出,女性低勞參率造成倒V字型女性就業曲線後,至今不動如山。女性進入職場後,在任何年齡都會輕易以照顧之名「被辭職」,顯示傳統刻板性別角色在二十一世紀台灣依舊根深柢固!顯見只有外資企業在乎女性就業,台灣政府、企業、家庭卻通通都不在意!對此,台灣政府和社會有必要深切反省。


因此之故,下一任總統應推動底下社會基礎工程:(一)破除刻板性別角色觀,藉學校教育、職訓、社教建立人民的性別平等理念,其重點應擺在教育男女共同分擔私領域(家庭)責任,以及教育女性擔當公領域(職場與公職)責任;(二)確立政府以性別平等為基本準則,制定育兒、勞動及相關政策;(三)形塑良善的育兒文化,破除當今社會盛行的惡性競爭教養方式,及其對小孩及母親的壓力和傷害,所有政策作為尤應避免惡化此錯誤教養方式。



二、建立0-12歲不中斷的普及公共托育服務


1. 0-2歲:實踐居家托育服務公共化,並提升質與量


台灣職場的工時長且僵化,居家保母的收托時間彈性大、照顧比低,家長與保母配合得宜,將可獲得各種零碎,但又不可或缺的支援,包括加班、出差、生二胎需要的夜托等。保母托育對生育來說具有「頭過身就過」的關鍵功能,不至於讓「媽媽放棄工作,自己熬過」成為生育的障礙。眾多母親表示:「有保母,讓我敢生第二胎。」顯見,一旦家庭擁有就近、可信賴的保母托育,不但可以支持家庭生養,更提升追加的意願。然而,台灣整體保母的人力老化嚴重,且人數不足,家長需求卻逐年提高。因此,政府應強化全臺各縣市共71處居家托育服務中心功能,落實定時訪視輔導,穩定保母托育品質,讓家長安心,並配搭托育補助,有效降低托育負擔,使居家托育實現實質的公共化。再者,應充足保母人力,擴增居家托育服務量能。此外,建議鼓勵地方政府設置公共托嬰中心。

2. 2-6歲:廢除準公共化幼兒園,並改革公幼,普設免抽籤、符合家長合理工時的公共幼兒園托育服務(公幼+非營利幼兒園)


著名加拿大學者Henry Milner比較北美和北歐制度。在北美,人們為了有好的生活環境,好的學校、醫院和其他措施,而追求排他性的優勢地位,從事越演越烈的競逐。相較之下,北歐的包容性公共服務對象涵蓋中產階級和其他階級,其服務品質和可靠性達到中產階級所認可的水準,因此一方面能夠讓中產階級認同且支持,不會另尋排他性服務,而另一方面,這個包容性服務系統也容納社經較弱勢階層,提升後者的生活及智識水準、工作能力,並享有社會安全,因而不會訴諸反社會行動,如此形成良性循環。Milner強調,關鍵因素在於,這包容性服務須由公共領域——而非自由市場——提供。


托盟強調,正如Milner指出的,托育攸關幼兒和女性(教保人員和母親)的基本需求,必須由公共領域——而非營利市場——提供。所謂「準公共化幼兒園」其實是假公共,不僅欺騙人民,更犧牲(女性)教保人員及幼兒權益。台灣「準公共化制度」形同韓國「免費私立機構托育」,不乏出現園所巧立名目向家長多收費用、照顧品質參差不齊、教保人員勞動條件不佳等問題,韓國此政策從2012年上路至今已經十餘年,對提升生育及女性就業毫無助益,這由2021年韓國女性職涯曲線圖可清楚看出。台灣私立幼兒園收托比例高達七成,助長育兒軍備競賽,讓年輕人舉白旗,去年生育率世界倒數第二名,最後一名則是私營幼托機構佔比高於台灣、小孩教育也比台灣更加惡性競爭的韓國。台灣慎勿繼續仿效韓國,這是飲鴆止渴之舉!


民間團體多年來呼籲,政府應擴增公共化幼兒園,將「公共化幼兒園」收托幼兒佔比由三成拉高至七成,政府也多次予以承諾,但卻於2019年起,改稱將使「公共+準公共幼兒園」佔比拉高至七成。由此可知,行政院計畫將大量以「假公共的準公共幼兒園」魚目混珠,負面效應令人擔憂。


托盟強調,準公共幼兒園的真面目是營利登記的私幼,偽稱「準公共」,並無法改變其營利本質,它絕對不可能像公共幼兒園一樣,以幼兒利益、(女性)教保人員合理待遇為優先考量。研究指出,政府(公部門)和營利市場隸屬不同的範疇,政府注定無法有效越界管理營利市場,因此自然不應把事關人民基本需求之事項委諸營利業者,否則必將肉包子打狗,漏洞百出,陷政府本身於不義。托育是兒童和女性的基本需求,政府萬萬不應把它交到營利業者手中,尤其是在低生育率危及國家存亡之際!


我們必須牢記聯合國2019年研究報告的提醒:各國若想有效因應低生育率,應像德國一樣訂立正確的大方向,把一堆雜湊的、互相衝突的政策擺在一起,是不會有效果的。台灣準公共幼兒園,無疑是跟正確的大方向相衝突的。


但民眾抱怨「公共托育量能不夠」、「公立幼兒園四點放學,又放寒暑假,收托時間不友善」!為了讓每一位孩子得到適切的照顧、讓每一位教保人員(絕大多數都為女性)獲得勞動條件好的工作、讓家長(尤其是女性)得以安心送托,重返職場繼續工作,沒有捷徑,改革公立幼兒園的收托時間,建置符合家長合理上班時間的普及式公共托育服務是唯一正途。


對此,托盟呼籲,政府應廢除準公共化幼兒園,將預算改用於改善公幼服務時間及人力編制,並協助全國各縣市普設免抽籤、符合家長合理工時的公共幼兒園托育服務(公幼+非營利幼兒園),讓全國各地有需要的家庭皆能免抽籤得到服務。


3. 6-12歲:擴充公立國小課後照顧班涵蓋率達30%


公共托育服務應適用於所有年齡階段兒童,包含6-12歲國小學童的課後照顧班,國小課後照顧班一方面支持家長安心就業,另一方面讓兒童在安全又寬闊的校園內活動,免除交通接送的疑慮;校內多元的活動安排,讓兒童做作業之餘,也鍛鍊體能,及豐富生活知識。


根據2018年衛生福利部「兒童及少年生活狀況調查」,有高達45.6%的家長認為應加強兒童課後照顧服務,26.4%認為應增設兒童課後照顧服務班。據教育部統計資料計算,近年來,國小課後照顧班涵蓋率提升的速度極為緩慢,106年度14.5%,經過四年,110年度僅提升2%,來到16.8%。


對此,托盟呼籲,應擴充公立國小課後照顧班涵蓋率達30%,支持家庭無後顧之憂的安心就業,也給孩子安全適性的學習空間與內容。


三、建構友善育兒的職場,創設彈性育嬰假


「公共托育服務」搭配「育嬰假」是國家維持高生育率不可或缺的政策工具,但台灣的育嬰假「只能以月為單位請領」、「只能用到小孩滿三歲」,僵化又難用。此外,請領比例女性高達八成,顯示性別間的育兒分工極度不均,難以發揮支持女性就業、支持雙親共同育兒的功能。


育嬰假彈性化是國際趨勢,正也是台灣制度改革的解方。讓育嬰假更有彈性,對員工來說,提高兼顧工作與育兒的可能,將請假的機會成本降到最低;對雇主來說,穩定留住員工,免去尋找替代人力的時間費用訓練成本,一旦企業職場支持員工育兒,更容易招募員工,員工也更願意生養。且國際經驗證明,彈性育嬰假提高男性請領意願,一旦父母都會請育嬰假且會重返職場,更將減少職場對女性的歧視,回過頭來達到職場環境、育兒分工的性別平等。


對此,托盟呼籲應儘速修正育嬰假相關法規,允許以「日」或「小時」請領,且用到小孩滿八歲,以協助父母輪流休假因應小孩生病、幼兒園或保母由於腸病毒等原因停托等等急迫的情境,而能共同兼顧工作與育兒,讓小孩照顧不受疏忽,而又能享有父母雙薪帶來的有利成長環境。





總結而言,台灣「生育率低、女性勞動參與率低」的「雙低」造成的負面效應,已經開始衝擊台灣社會,讓我們具體預見「缺勞動力、超低生育率、超高速超高齡化」三重危機重擊下的未來。國際經驗已指出明確的解套辦法──將「雙低」翻轉為「雙高」的關鍵在於投資女性、投資性別平等,具體透過建制0-12歲不中斷的普及式公共托育服務,以及創設彈性育嬰假,讓國家、企業、社會一起強而有力地支持女性續留在職場,貢獻勞動力;支持家庭在生兒育女後,仍維持雙工作、雙育兒的平等分工,因而能夠孕育下一代,充實勞動力,並永續未來勞動力。


托盟期許下一任總統候選人洞察前述環環相扣的道理,帶領台灣突破「雙低」困境,朝向「雙高」邁進,健全人口結構,穩定國家整體發展。


最後,托盟將提供此建言給主要政黨的總統候選人,並請他們給予回應。托盟將於大選前擇期公開他們的回應,並進一步給予公開回應。托育政策催生聯盟相信,這種北歐模式的政策構想集思廣益所達成的社會共識,能夠帶台灣走出困境。