[新聞稿] 210506「低生育率對策」建言－搶救母親！搶救低生育率！搶救勞動力！ 籲請政府、社會、企業起而行！

托育政策催生聯盟2021年勞動節及母親節政策建言

台灣低生育率已經持續兩個十年，不同政黨的總統都承認這是「國家安全問題」，卻遲遲找不到解方，以致拖延病情，即將瀕危。

托育政策催生聯盟發現，聯合國「人口暨發展計畫」於2019年發佈的研究報告《各種低生育率對策成效如何？》（Policy responses to low fertility: How effective are they?，下稱「聯合國研究報告」），正好為我們指出了解決難題的門道：普及公共托育＋雙薪、雙親育兒家庭，而生育率居於世界各國之末的東亞國家，則必須先打破刻板性別角色與性別不平等，改善僵固的高工時工作模式，以及破除極度惡性競爭的「教育熱」（education fever，教育發燒，聯合國研究報告用以描述東亞國家父母對子女教育的過度投資）。

托育政策催生聯盟從2005年成立至今，一直繞著「如何讓人民（尤其女性）兼顧工作和育兒」提出建言，並身體力行進行各種實驗計畫，於此過程中結合社會各方力量，催生了普及公共托育的基本架構，這讓前述聯合國研究報告提出的政策建議，在台灣成為可能的、可行的。我們邀請政府、社會、企業，懷著「致命惡疾終於有解方」的雀躍心情，拿出縝密的思慮，願意接受挑戰的勇氣，與矢志實踐的魄力，檢視底下的政策建言，並不吝提出刪修、補充，務必使之成為可行且有效。

壹、 聯合國2019年「低生育率對策」研究報告發現

一、研究報告結論簡述

聯合國「人口暨發展計畫」甫發佈的《各種低生育率對策成效如何？》研究報告結論，簡述如下：

1. 政府提供平價、優質、普及的公共托育服務，是唯一確認最具提振生育率效果的政策。托育服務不是有就好，更要確保收托時間符合家長合理工作時間，並且涵蓋所有年齡層（0-12歲）兒童。
2. 所得替代率較高、給予父親充足的誘因、且較具時間上的彈性的育嬰假，能夠協助雙親依工作、托育服務、家庭需求調和工作與育兒，有助於促進家務育兒的性別平等分工，是最能提升生育率的育嬰假模式。
3.  工時具有彈性的勞動模式，比僵固的工作時間，對家庭和育兒較為友善。
4. 其餘政策效果不穩定，或不明顯。
5. 東亞國家低生育率另有其「根本原因」（root causes），有效的解決辦法除前述政策外，也必須對症下藥。

二、低生育率對策楷模：瑞典/德國模式——公共托育＋彈性育嬰假＋雙薪

這份聯合國研究報告，認為瑞典模式是值得其他國家效法的典範，並詳述德國如何靠著師法瑞典，而在十年間將生育率提高0.3（從1.3提高到1.6），達成擺脫低生育率的不可能任務。

德國在2007年效法瑞典，從支持「傳統男性養家模式家庭」轉向積極支持「雙薪家庭」，包括：

1. 擴充公立或政府補助的托育服務（後者大部分由非營利公益組織辦理）。其中0-2歲托育，從2005年佔該年齡層幼兒的16.8%，於2017年翻倍成長至37.2%。3-5歲送托率2005年87.5%，2017年升至94.2%。
2. 育嬰假可以部分工時方式請領，有效提升男性請領比例。

透過普及公共托育服務及促進工作與家庭平衡的政策，支持女性就業、鼓勵男性育兒，形塑「雙就業＋雙照顧」的性別平等家庭模式。德國生育率最低跌到1.25，自從2007年起改採促進性別平等的瑞典政策後，生育率逐步上升，於2016年升至1.6，其後維持在1.54至1.57之間。

三、東亞國家超低生育率的特殊因素

聯合國報告針對日、韓因應低生育率的作為做了詳細的分析，並指出其「根本原因」為：

1. 性別角色分工極度不均，女性大量進入勞動市場後，仍單方承擔家務與育兒工作。
2. 僵化、工時長的勞動職場，使女性難以兼顧工作和家庭，造成男女刻板性別角色難以破除。
3. 高度競爭性的「教育熱」，導致家長（母親）必須花更多時間與精力於教養，甚至為了讓孩子在昂貴、高度競爭性的教育體系下成功，往往只選擇生一胎。
4. 對婚姻、生育、家庭的傳統觀念與期待揮之不去，加上惡性競爭教育的經濟負擔，讓女性和男性都對生育卻步。

值得注意的是，韓國政府從2012年起補助幼兒使用免費私立托育，但父母仍須負擔昂貴的費用。世界金融雜誌（World Finance）於2019年報導：「南韓幼兒托育十分昂貴，政府的補助之外，許多父母每個月花費仍達兩百元美金。首爾市的家庭為了課後課程，每個月支出令人咋舌，達家庭收入的16%之多」（October 10, 2019）。這說明OECD官方單位只看到韓國政府補助讓兒童享受所謂免費托育，就將之歸類為「公共托育」，是錯誤歸類導致的謬見。

南韓撒錢給私營利托育機構，後者迎合父母進行惡性競爭的教育軍備競賽，反而讓家長的負擔更加沈重，加上高工時的勞動市場，意味的是傳統刻板性別角色更加難以打破。新世紀南韓女性因而寧可做「三拋世代（sampo generation，韓國用語），拋棄愛情、婚姻、小孩」（BBC October 15, 2019）。於此趨勢下，韓國2018年生育率掉到0.98，為世界最後一名，2019年又繼續落至0.92。

日本則於一九九〇年代中期起推動少子化對策，將生育率從2005年的谷底（1.26），拉至2015年的1.42，其後卻走下坡落至2019年的1.36，距安倍許下的1.8願景越來越遠。安倍下台前，曾宣布將增稅讓人民免費使用私立托育，但韓國經驗顯示，此政策路線成效不佳。

總之，日本和韓國奮力迎戰低生育率，卻都敗陣收場，聯合國報告直言這顯示另有「根本原因」。這引導我們注意到，不獨日、韓，其餘東亞國家生育率也都吊車尾，而這些都是儒家文化地區！（見下圖）我們因而頓識：如果說北歐國家以性別平等為指導原則啟動的政策模式，造就了穩定的高生育率，那麼，刻板性別角色高度僵固、性別高度不平等的儒家文化，就是東亞國家超低生育率命運的謎底。世界金融雜誌即於其報導中，將南韓低生育率歸因於「儒家文化」（Confucianism）（World Finance, October 10, 2019）。

圖一 東亞儒家文化地區生育率

          資料來源：國發會2020-2070人口推估

頑固的低生育率，將使國家和社會瀕危，請見下圖：

圖二 主要國家工作年齡人口佔比趨勢

上圖各國中，工作年齡人口滑落最嚴重的，都是儒家文化國家（日本、台灣、韓國），而且其滑落的程度，在五十年內就足以讓社會無以為繼。

貳、 台灣低生育率對策

聯合國研究報告詳實分析了各國的政策內涵及成效，為深陷低生育率谷底的台灣，提供了取經的方便法門。這份研究報告明確指引我們：應該採取「瑞典/德國模式」，採行新世紀先進國家「生育率與女性就業率正相關」現象所指引的方向，走出儒家文化一些面向的過度發展所造成的負面影響，包括：儒家的僵固刻板性別角色，儒家勤儉價值過度發展所導致的僵固的高工時工作模式，以及儒家科舉遺毒所造成的極度惡性競爭的教育。其作法為：

一、 托育對策：平價優質普及『真』公共化托育

1. 0-2歲公共化托育：使用率提高為該年齡層嬰幼兒人數的37%（德國生育率回升至1.6時之2017年0-2歲托育服務量）。其中，居家保母托育的嚴謹管理制度，中央、地方政府和民間組織正努力付諸實行，如此可實踐嬰幼兒真公共化托育，因此應優先擴充提供。
2. 真公共化幼兒園（公幼及非營利幼兒園）：使用率提高為2足歲至學齡前幼兒人數的65%（參考德國2017年為94.2％，在台灣，其中應有至少七成為平價、優質、正常化教學的真公共幼兒園，以避免步入韓國全面補助私立托育導致惡性競爭教育加劇，生育率不升反降的惡果）。
3. 國小課後照顧班使用人數佔國小學童總人數至少30%。
4. 取消公共化托育補助的排富規定：

• 鼓勵生育
• 貫徹公共托育的普及共享原則，促進社會團結
• 避免產生逼迫高薪男性的配偶離職當家庭主婦之作用
• 避免懲罰繳較多稅、對國家財政有較多貢獻者

以上托育服務，尤其是公幼和國小課後照顧班，提供時間都應吻合於父母工作時間，才能達成北歐模式的支持雙親（尤其是母親）兼顧工作和育兒，並透過此效果打破勒住東亞儒家文化國家生育率脖子的僵固刻板性別角色。

二、 就業對策：友善育兒的就業

1. 友善育兒的工作安排：即便有日常托育安排，養育照顧需求與僵固高工時相互衝突，仍造成雙親共同育兒的餘裕嚴重受限，導致許多女性為育兒放棄全職就業或升遷機會，實為企業和社會的莫大損失。企業應致力於維護勞動力的永續，對育兒的員工，給予顧及勞動權益的友善育兒工作安排。
2. 育嬰假仿效瑞典，化整為零，讓男性女性都看得到、吃得到。例如瑞典育嬰假可以請全時、半天、四分之一天或八分之一天，可以在小孩滿八歲以前（最近改為滿十二歲以前）請領。此項措施在最近刊出的一項多項複選的調查中，得到37%受訪者支持（今周刊2021/4/14）。
3. 父親育兒、雙親育兒：新生兒第一個月父親九成薪育嬰假，母親也給予相對應的一個月九成薪育嬰假

• 讓父親照顧產婦與小嬰兒，並保障父親育兒的權利。
• 建立雙親共同育兒的性別平等家庭模式。
• 免除坐月子中心的昂貴收費、或婆婆坐月子造成的壓力對生育的障礙。

三、 世代關係暨勞動市場對策：兩代雙薪＋雙親育兒＋公共化托育＋祖父母協助

1. 雙親育兒不僅對女性、小孩友善，也對男性友善，可解除男性作為bread-winner（養家者）的壓力，為男性增添育兒帶來的柔性，可望縮短台灣男女超高的6.5歲平均壽命差距（縮減為德國的4.7歲，甚至瑞典的3.5歲）。
2. 可解除「爺奶顧孫」政策（如「爺奶津貼」）及觀念帶來的兩代相處壓力，化隔閡為良好的互動。
3. 為企業留住因為刻板性別角色安排而婚育離職（30-44歲，勞參率重跌18.2％，同一時段瑞典、德國分別升高10.4%、5.5%）和顧孫離職（50-59歲，慘跌32.4%，同一時段瑞典、德國小跌4.9%、6.8%，參見圖五）的兩個世代女性人力，充足個別企業和整體社會的勞動力。在低生育率造成勞動力日益短缺的時代，此舉尤其有迫切的需要，因此呼籲政府和企業響應並力行。

四、 教育對策：托育及教育公共化

1. 減輕家長負擔，消除傷害小孩、父母、社會甚深的惡性競爭教育。並應在托育和教育政策中，避免任何讓病態的「教育熱」增溫的作為。
2. 矯正大學「女生與弱勢者讀私校、揹學貸」的不公義現象：

• 與國家經建重點領域相關的科系，如理工科，公立比例較高，這也是男性偏好的領域，而女性偏好的領域，例如幼保科系，多為私立（幼保科系私立學生數佔此類科系學生總數的94.3%），女生讀私校的人數為讀公立的2倍（男生低得多，為1.44倍）。一篇論文分析此現象與學貸的關聯：「父母親有顯著的性別偏好，顯示就學貸款的性別差異是父母親選擇的結果」（卜少平，2014，人文與社會科學集刊）。另一篇文章指出，「男大學生申請學貸的比例為17.39%，女大學生則為20.77%，差距超過3%。同時， 不論哪一個類型的學校，女生申請學貸的比例都比男生高，在學貸比例最高的私立科技大學，女生更比男生高出近5%！我們可以拼湊出學貸族的最可能樣貌——家庭所得較低、就讀於私立大學的學生，以及女性」（黃國治，2010，光華雜誌）。
• 媒體報導，每年約有27萬人「一畢業馬上要揹學貸，還款壓力大，根本不敢結婚生子」（聯合報2019/6/3）。而女生揹較多學貸，難怪剛出爐的一份調查顯示，女性生育意願比男性低3.4%（今周刊2021/4/14）。
• 以上大學教育政策的不公正，明顯影響女性和經濟弱勢者的生養能力和意願。這點無疑需要儘速改正，其方法為大學教育公共化。這更牽涉著國家政策重心的調整。挪威學者赫爾內斯（Helga Hernes）早在一九八零年代即已指出的：「女性站到了人口難題的中心點上，因而成為經建政策的中心考量」。台灣低生育率難題的癥結，就在於欠缺這項洞見，不知道跟女性息息相關的幼保等事務，應該「成為經建政策的中心考量」，因而應該被納入公費教育，正如北歐和德國所做的。

五、 經濟對策：促進育兒家庭的經濟安全

1. 力行前述各項對策，尤其是促進雙薪＋平價的公共化托育及教育，拉回女性婚育年齡（30歲至44歲）滑落的18.2%勞參率（參見圖），為育兒家庭經濟力止血，增加家庭收入，減少支出，提升育兒家庭經濟安全保障。聯合國研究報告力推的北歐模式制度，即是以雙薪彌補一份薪水的不足：「一個家庭拮据度日與生活舒適之間的關鍵差異，端在是否有第二份薪水」（Einhorn & Logue, 2003）。台灣應師法之。
2. 政府應拿出意志和魄力，制定有效的辦法，針對育兒家庭提供可負擔的平價住宅。根據一份雜誌所做的「2021生育意願調查」，回答「打算生（再生）小孩」的受訪者中，高達42％因為購屋問題而考慮不生或少生（今周刊2021/4/14），可知政府若要提振生育率，就必須強力處理育兒家庭的居住難題。

六、 婚育對策：消除婚育障礙及同居生子障礙

聯合國2019年研究報告指出，日本、南韓、台灣、新加坡還面臨另一個困境：東亞社會認為必須結婚才能生育，但「結婚牽涉著一整套性別期待和壓力，以及對子女/家庭/親屬的責任，女性負擔尤其沈重。此外，男性在女性眼中，也顯得自我中心。影響所及，女性不熱衷結婚，以致不婚、不生比例節節攀升」。下圖是2018年OECD各國女性生下子女時未婚的比例：

圖三 2018年OECD各國女性未婚生育比例

右下角的日本、韓國未婚生育的比例甚低（僅2-3%），而OECD和歐盟國家平均大約四成！公認性別最平等、小孩教養最為成功的北歐國家，大約五成五。聯合國報告著重指出，東亞國家此現象「導致此區域持續性的低生育率」。北歐人會說：我們很多人不婚生子，但我們的小孩絕大多數是跟生父同住、父母共同照顧的。東亞國家真的必須張開眼睛，看到我們自己的性別角色有多麽僵化、固著！

如是觀之，消除婚育障礙，以及同居生子障礙，是有必要的。我們東亞國家顯然必須重劃重點，聚焦於如何讓社會學會尊重女性，革除男性中心的心態和習俗，去除婚禮與婚姻的商品化與物化女性，以及讓個別男性學會關愛、照顧他人；這樣固然可以促進婚育，但即使如此，前述歐盟資料讓我們理解，當今年輕人不再能像過去的世代樂於接受婚姻帶來的壓力和束縛，因此，為求有效解決可怕的超低生育率，政府和社會有必要致力於讓同居生子受到接納和支持。

 

參、對政府、社會、企業的號召

圖四 台灣育齡女性人數變化趨勢圖

我們必須體認，我們的社會即將瀕危。根據國發會的中推估，我國育齡女性人數正急劇滑落中，二十年後將減少177萬人，區區二十年間的減幅高達31%！二十年後每年出生嬰兒將比現在少4萬人，僅剩12萬出頭。這意味的是勞動人口正以遞延的方式減少，五十年後工作年齡人口將少於現在的一半。

聯合國報告推舉瑞典等北歐國家制度為維持高生育率的典範。維基百科指出：「北歐模式的國家需要有足夠的勞動力，以滿足社會保障體系的需求，因此需要令失業率維持在低位。因為北歐五國的托育制度相對健全，女性能在照顧子女的同時進入勞動市場工作，因此增加了勞動力的供應、使生產力得以提升。」

今天台灣也必須有足夠的勞動力，以滿足健保、勞保、長照等社會保障體系的需求，而且，台灣人民也想要提升生活品質。一言以蔽之，現在我們必須做的事是雙重的：搶救育齡女性人口，並同步搶救勞動力。如果我們依照聯合國研究報告的建議，效法北歐制度，或是效法師法北歐的德國，做法至少是單純的。請看底下這幅圖：

圖五 2019年各國女性勞動參與率－以年齡分

台灣女性職涯曲線獨樹一幟，呈現倒V字型，主要的成因是兩大波因刻板性別角色造成的離職潮：30-44歲的婚育離職潮（勞參率重跌18.2％，同一時段瑞典、德國分別升高10.4%、5.5%），和50-60歲的顧孫離職潮（勞參率慘跌32.4%，同一時段瑞典、德國小跌4.9%、6.8%）。從三十歲婚育年齡開始，到四十幾歲小孩都上小學了，還陸續離職，以及五十歲以後的阿嬤也義無反顧地離職，拖累兩代女性的勞動力，而且生育率還超低，顯示我們缺乏北歐的體認：「國家需要有足夠的勞動力，以滿足社會保障體系的需求」，「因為托育制度相對健全，女性能在照顧子女的同時進入勞動市場工作，因此增加了勞動力的供應、使生產力得以提升。」

這背後有一個訣竅：新世紀已開發國家生育率與女性就業率正相關，如果有友善育兒的勞動政策，拉高女性的就業率，生育率就會跟著升高（畢竟如果只有一份薪水，是養不起多於一個小孩，因此無助於解除低生育率的），反之則生育率低迷不振，如下圖所示。

圖六 新世紀先進國家生育率與女性就業率正相關

上圖左下角的東亞國家，女性無法兼顧工作和育兒，因此陷入「生育率與女性就業率雙低」的泥淖。而右上角的北歐國家則是生育率、女性就業率雙高的典範。

在新世紀，生育率與女性就業率正相關——這就是解決低生育率的通關密語！因此，台灣應該專心致志於佈建0-12歲的平價優質普及公共托育，並以新世紀所需的女性新角色號召、支持台灣女性，將倒V字型的女性勞參率曲線向上撐起來，將它拉平，變成ㄇ字型。到我們能夠將它撐開到德國的高度和寬度的一天，就能得到像德國一樣的生育率（1.54至1.6之間），見圖七；而如果我們能夠到達瑞典的程度，生育率就會是1.8到1.9之間！我們必須儘早做到，以便還有機會扭轉育齡女性人數急速減少的趨勢，逐漸將它反轉、拉高！

圖七 撐起女性就業率，解決低生育率

我們是否能夠做到，決定台灣社會、家庭是否能夠永續。而要想做到，就必須跟時間賽跑！

托育政策催生聯盟從2005年成立至今，一直都在思考「如何讓人民（尤其是女性）兼顧工作和育兒」，而這個問題，如前面的分析顯示，跟生育率息息相關。由此而得的「低生育率對策」，列在本建言的第貳部分。這是根據聯合國2019年研究報告所做的建議「師法瑞典模式」及「解除東亞國家低生育率的根本原因」，而做成的road map。我們必須專心致志地實踐這份road map上的各項建議，才有機會到達「反轉低生育率，建立永續社會」的目標。我們呼籲政府、社會、企業一起來思考，並攜手起而行！