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2012年8月14日

[評論]思慮欠周的「托育特別扣除額」政策 062811



http://news.chinatimes.com/forum/11051403/122011062800097.html
2011-06-28 工商時報

【本報訊】
      搶救生育大作戰!馬總統決定將少子化的危機提升為國家安全層次問題,責成相關單位提出整套「少子化因應對策方案」,全力阻止生育率的下降。去年我國新生 兒出生登記數降至16.8萬人,總生育率已跌破1人,大約只有0.89,係全球最低水準。面對此一危機,行政院計畫從「樂婚、願生、能養」三方面提供誘因 與措施,粗估每年所需經費約200億元,但鑑於財政的拮据困窘,許多「催生」的構想與做法不得不有所調整與限縮。由此可知,財政的失衡已對政府的施政能力 造成嚴重的打擊。

     根據行政院所提的因應少子化新增與強化方案,共包括加強落實家庭教育法、讓房價回歸合理價位、完善0~2歲育兒措施、增列養育2~5歲幼兒特別扣除額、5歲幼兒全面免學費、釋放中小學閒置空間作為育嬰或幼兒園所、試辦企業聯合托育場所、加強大學畢業生就業能力、性別篩選管理以及國民年金生育給付每名新生兒17,280元等10項。其中,屬於金錢誘因機制且涉及政府較大預算壓力的乃是擴大辦理0~2歲育兒補助、增列養育2~5歲幼兒特別扣除額以及5歲幼兒全面免學費等三者。這幾項也是日前馬總統拍板定案後,引起社會最多關注與討論的措施。

     其實,內政部目前針對年所得150萬元以下有未滿2歲幼兒的家庭,已給予每月3,000~5,000元不等的托育補助。此外,並針對年滿 5歲的幼兒,發放每學期5,000元的教育券。這次的作法是將前者改為以綜合所得稅未達申報標準或綜合所得稅率12%以下的家庭為補助對象,同時擴大保母 托育服務範圍,並加碼給予自行照顧幼兒的家庭,每人每月2,500~5,000元的育兒補助。尤有甚者,更針對滿5歲幼兒提供完全免學費的補助措施。據估 計,這些改變將增加政府32億~34億元經費。減輕生育子女的生活負擔固可提升年輕父 母「增產」的誘因,但決定生育的因素錯綜複雜,政府在擴大這項措施的時候,並沒有先做詳細的評估,並告訴民眾原來的托育補助實施效益如何。社會上對於生育 金錢補助似乎沒有太多的反對意見,但卻始終對其實際成效保存些許的疑慮,唯政府用錯對策、浪費資源。政府預算資源有限,每一分錢都要用在刀口,行政院對此 應該有更完整的說明。

     這次方案的另一特色,就是在綜合所得稅制中增加2~5歲幼兒的托育特別扣除額。初步的規劃是,每一名幼兒每年可享受2.5萬元的特別扣除 額,但設有排富條款,只有適用綜合所得稅稅率5%及12%這二個級距的家庭才可以享受此項減稅利益。其實,行政院決定採用補助與特別扣除二者併行的方法, 理由有二:一為現行體制中,0~2歲幼兒有托育補助,5歲幼兒有免學費補助,惟獨2~5歲幼兒缺乏照顧,實施特別扣除可彌補此一政策上的缺口;另一則是若 將育兒補助直接擴大實施到2~5歲幼兒,所需經費非常龐大,政府目前財政能力將不堪負荷。這或許的確是政府不得已的苦衷,但就政策的制定言,卻欠缺了思慮 的周延性。

     首先,育兒補助與托育特別扣除二者的方法固然不同,何者促進生育效果較大或許也尚無定論,但在設計上硬區別不同年齡的幼兒而給予不同的金錢誘因機制,似乎只會徒增制度的複雜性,學理上也很難自圓其說。

     其二,托育特別扣除額雖非如育兒補助為政府的直接支出,但實質上其亦是政府支出,稱為「稅式支出」。只是,這種減稅所形成的「支出」乃隱 藏性者,很難在預算執行中得到應有的監督,故容易造成資源濫用與浪費,政府在採用時允宜特別謹慎。同樣都是政府用於「催生」的資源,怎可因花在不同年齡的 幼兒身上,而有寬嚴不同的經費監督待遇。

     其三,一個稅制的合理公平係建立在稅基的完整性上,減免稅項目越多,稅基破壞越嚴重,稅制的公平性即越難於維持。每次碰到綜所稅扣除項目 或金額的改革時,立法院總是會趁機提出各種千奇百怪的訴求,增加許多稅改過程的變數與壓力。財政部對新增扣除額的立場一向皆是拒絕,這次「棄守」固是為配 合整套少子化因應方案的需要,但未來所得稅法修正案送到立法院審議時,預期將引起無數的政治紛爭與風險,結果如何難以逆料。

     其四,托育特別扣除額並不能適用在未達所得稅標準的家庭身上,但這些卻反而應是最需要政府經濟協助的家庭,由此可見,目前的作法完全違背 了少子化政策的原意。尤有甚者,適用扣除者雖有排富條款,但稅率12%的家庭每年可獲得3,000元減稅利益,稅率5%的家庭卻只可享受1,250元,同 樣年齡層的幼兒,在政策上卻出現大小眼,甚不公平。

     截至目前為止,財政部仍未對外說明所得稅法的修正內容,故我們尚難得知未來申報托育特別扣除額時是否需要檢據。衡諸新方案中0~2歲的育 兒補助金額,每年最少為18,000元,最高則達60,000元,且完全無需檢據申請,托育特別扣除的金額較之為低甚多,站在簡便稽徵的立場,財政部似乎 不必無聊地去要求這些家庭必須檢據申報吧!畢竟,大的環境既不能改,大的政策又不合理,何必再計較小地方呢?就算了吧!